Auf dem Weg zu einer neuen Verwaltungskultur

Seit Anfang 2014 soll in Baden-Württemberg eine Verwaltungsvorschrift die Bürgerbeteiligung stärken. Ein kürzlich veröffentlichter Evaluationsbericht zeigt erste Erfolge und Ausbaupotenziale in der Praxis.

Bürgerbeteiligung_Neue_Verwaltungskultur Foto: Reinhard Link flickr.com, Lizenz: CC BY-SA 2.0

Nach Erfahrungen bei Stuttgart21 wollte die Landesregierung die Beteiligung der Öffentlichkeit bei Projekten des Landes ausbauen. Unter dem Motto der „Politik des Gehörtwerdens“ hat die Baden-Württembergische Landesregierung im Jahr 2013 eine Verwaltungsvorschrift (VwV Öffentlichkeitsbeteiligung) entwickelt. Dabei handelt es sich um eine für die Landesbehörden verbindliche Vorschrift zur Intensivierung von Bürgerbeteiligung. Zusammen mit dem zugehörigen Leitfaden für eine neue Planungskultur (Planungsleitfaden) soll sie Öffentlichkeitsbeteiligung in Planungs- und Zulassungsverfahren stärken. Eine Zusammenfassung der VwV Bürgerbeteiligung finden Sie hier.

Frühzeitig, verbindlich und flexibel

Das Land als Vorhabenträger muss seit dem Inkrafttreten der VwV Öffentlichkeitsbeteiligung im Februar 2014 ergänzend zur bereits formell geregelten Beteiligung einerseits frühzeitige und andererseits nicht-förmliche Bürgerbeteiligung durchführen. Außerdem sollen Behörden bei Vorhaben Dritter auf ebensolche Beteiligung hinwirken. Für die Verzahnung der frühen und nicht förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung mit formellen Prozessen gibt der Planungsleitfaden Empfehlungen für die praktische Umsetzung.

Das Ganze wurde unter Federführung der Staatsrätin Gisela Erler in einem Beteiligungsprozess erarbeitet. Verwaltung, Beteiligungsexperten, Vertreter der Zivilgesellschaft sowie Bürger waren am Entwicklungsprozess beteiligt. Ziel war es, bisherige Beteiligung zu systematisieren und gesetzliche Spielräume auszubauen. Der Öffentlichkeit sollte die Möglichkeit der Beteiligung zu einem Zeitpunkt eröffnet werden, zu dem die wesentlichen Entscheidungen über ein Vorhaben noch nicht getroffen sind und noch zwischen verschiedenen Alternativen gewählt werden kann.

Frühzeitig, verbindlich und flexibel: So sollte Bürgerbeteiligung in dem vorgelegten Leitfaden für eine neue Planungskultur aussehen. Nun ist es nicht so einfach bürokratische Strukturen umzubauen. In der Regel ist dafür ein langwieriger Wandlungsprozess notwendig.

Neue Verwaltungskultur? Ein Zwischenbericht

Wie sich das Vorhaben der Baden-Württembergischen Landesregierung entwickelt hat, zeigt ein kürzlich veröffentlichter Evaluationsbericht. Die Umsetzung der VwV Öffentlichkeitsbeteiligung wurde über einen Zeitraum von drei Jahren begleitend evaluiert. Nach einem Jahr Datenerhebung liegt nun der Zwischenbericht mit Schwerpunkt „Ressourcenaufwand“ vor und zeigt erste Tendenzen.

Die Evaluation basiert auf einer Vorläuferstudie, die die Auswirkungen der VwV zunächst prospektiv auf die Zukunft gerichtet untersucht hat. Grundsätzlich zu erwähnen ist hierbei, dass eine Verwaltungsvorschrift als Binnenrecht nur die unmittelbaren Landesbehörden zur Durchführung informeller Beteiligung verpflichten kann. Demnach können lediglich die Regierungspräsidien sowie die Land- und Stadtkreise erfasst werden. Sie nehmen in diesem Zusammenhang eine Vorbildfunktion ein.

Die erste Phase der Evaluation galt dem Schwerpunkt der Analyse des Ressourcenaufwands bei den Regierungspräsidien, speziell dem Stellenbedarf für den Einsatz nicht-formeller Beteiligungsinstrumente. Außerdem wird beleuchtet, durch welche Aktivitäten der Behörden die Aufwendungen verursacht worden sind. Im weiteren Verlauf der Evaluation soll der Aspekt, wie informelle Beteiligung in der Praxis aussieht, intensiver analysiert werden. Darüber hinaus wird ermittelt, welche Auswirkungen der Einsatz informeller Beteiligungsinstrumente hat.

VwV Öffentlichkeitsbeteiligung in der Verwaltungspraxis angekommen

Die Ergebnisse der Aufwandserfassung zeigen, dass der Auftrag der VwV in allen Regierungspräsidien (RP) nachhaltig aufgegriffen wurde. Laut Bericht wurden im Jahr 2015 in den RP im Schnitt zwischen 600 und 800 Stunden pro Monat für informelle Verfahren bei ca. 150 unterschiedlichen Vorhaben der Öffentlichkeitsbeteiligung aufgewendet. Allerdings schwankte der Aufwand stark zwischen einzelnen Verfahren. Der Aufwand, der für ein spezielles Verfahren aufgewendet wird, sowie die Art der Beteiligung wiesen große Unterschiede auf. Somit zeigt sich, dass nur dann in Öffentlichkeitsbeteiligung investiert wird, wenn dies auch erforderlich ist.

Zusammenfassend fällt das Zwischenfazit nach einem Jahr Evaluation grundsätzlich positiv aus, denn die Intention der VwV Öffentlichkeitsbeteiligung ist in der Verwaltungspraxis der RP angekommen. Allerdings wird anhand der erhobenen Daten deutlich, dass sich der Aufwand für informelle Verfahren eindeutig auf einige besondere Verfahren konzentriert.

Zudem werden alle Auswirkungen der Verwaltungsvorschrift aufgrund der üblicherweise langen, mehrjährigen Dauer großer Planungsverfahren erst mittel- bis langfristig sichtbar sein. Aus Sicht der Staatsrätin für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung Gisela Erler ist die VwV Öffentlichkeitsbeteiligung auch bundesweit richtungsweisend.