Jan-Hendrik Kamlage: Öffentlicher Dialog bei Großprojekten

Der Leiter des Forschungsschwerpunktes Partizipationskultur am Kulturwissenschaftlichen Institut Essen (KWI) wirft einen kritischen Blick auf die Bürgerbeteiligung im Endlagersuchverfahren und erklärt, warum er gut gemachte Beteiligung plebiszitären Elementen vorzieht.

Dr. Jan-Hendrik Kamlage

Herr Dr. Kamlage, die Kommission „Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“ (Endlagerkommission) hat diesen Sommer ihren Empfehlungsbericht hinsichtlich der Gestaltung des anstehenden Standortauswahlverfahrens für ein Endlager abgegeben. Wie sehen Sie die Arbeit der Kommission rückblickend insgesamt?

Wenn ich mir die Ergebnisse der Kommissionsarbeit anschaue, die ja im Endlagerkommissionsbericht nachzulesen sind, dann bin ich durchaus zufrieden. Einschränkend muss ich allerdings sagen, dass ich mich überwiegend mit der Frage der Bürger- und Stakeholderbeteiligung befasst habe und auch nur für diesen Teil kompetent sprechen kann. Was mich dabei zufrieden macht, ist die Tatsache, dass ein Beteiligungsprozess, besser gesagt ein Beteiligungssystem für die Auswahl eines Endlagestandortes ersonnen wurde, das in vielen Bereichen einen anspruchsvollen und durchdachten Eindruck macht.

Der Weg zu diesem Ergebnis war aus meiner Sicht allerdings steinig. Angefangen bei den Streitigkeiten um die Zusammensetzung des Gremiums und den Ausschussvorsitz über den ungelösten Zwist mit der ANTI-AKW-Bewegung und den großen Zeitdruck bis hin zur aus meiner Sicht fehlenden Expertise in Fragen der modernen Bürger- und Stakeholderbeteiligung im Ausschuss. Kurz: Der Ausschuss hat einen längeren Lernprozess hinter sich gebracht und dabei substanzielle Fortschritte gemacht, so dass man im Großen und Ganzen mit dem Ergebnis zufrieden sein kann.

Zwei Wermutstropfen gibt es dabei allerdings auch. Die Bürger- und Stakeholderbeteiligung zur Ausschussarbeit selber war wenig durchdacht und spiegelte den Lernprozess des Ausschusses bis zum Schluss wider. Ein umfassendes und durchdachtes Informations- und Beteiligungsangebot, das Impulse für eine gesellschaftliche Debatte geliefert hätte, ist dabei nicht entstanden. Was allerdings noch schlimmer wiegt und den weiteren Prozess der Suche belasten wird, ist die Tatsache, dass ein Brückenschlag zur Anti-AKW-Bewegung nicht gelungen ist. Hier hätte ich mir gewünscht, dass die Kommission einen durchdachten Versuch zur Aufarbeitung und ggf. Aussöhnung vorgeschlagen hätte.

Ob am Ende das im Ausschuss entwickelte Konzept dazu führt, dass ein sicherer Endlagerstandort auf Basis eines fairen und gerechten Auswahlprozesses gelingt, ist für mich mehr als offen. Das hat mit den schwerwiegenden Herausforderungen zu tun, mit denen der Auswahlprozess konfrontiert ist. Dies beginnt mit großen Risiken und Lasten, die es zu verteilen gilt, geht über den extrem langen Zeitraum des Auswahlprozesses (bis zum Jahr 2031) bis hin zum fehlenden Vertrauen in die Politik und ihre Entscheidungen. Wir befinden uns hier an den Grenzen dessen was Bürgerbeteiligung leisten kann.

Ein wichtiges Element im anstehenden Verfahren soll eine umfassende Bürgerbeteiligung mittels eines Beteiligungssystems sein. Wie beurteilen Sie die angedachte Struktur der Öffentlichkeitsbeteiligung?

Vielleicht mal vorneweg zur Einordnung: Für ein solch komplexes Beteiligungsvorhaben, wie es hier angedacht ist, gibt es bislang kein historisches Beispiel. Es fehlen jegliche Erfahrungen mit Beteiligungsprozessen dieser Komplexität, Dauer und gepaart mit der schon erwähnten schwierigen Ausgangslage und extremen Konflikthaftigkeit. Von den Kosten und Ressourcen möchte ich an dieser Stelle gar nicht erst sprechen. Kurz: Wir betreten hier völliges Neuland!

Insofern war klar, dass der Ausschuss ein Beteiligungssystem entwickeln musste, für das es keine Vorlage, keine Blaupause gab. Was nun als Ergebnis festgehalten wurde, ist blanke Theorie. Der Test der Praxis wird zeigen, ob sich die nach bestem Wissen geplante und angedachte Struktur bewährt. Vieles wird von der Qualität der Prozesse abhängen. Was mich dabei aus heutiger Sicht überzeugt, ist, dass ein robustes und flexibles Gesamtsystem entwickelt wurde. Hier wurden wichtige Funktionen und Rollen, die es in einem Prozess dieser Art braucht, den einzelnen Institutionen zugeschrieben. Bundestag und Bundesrat sorgen für kollektiv bindende Entscheidungen. Das aus Bürgern zusammengesetzte Nationale Begleitgremium fungiert als Gemeinwohlgarant und zentrales Kontroll- und Überwachungsorgan des Gesamtprozesses und berät Bundestag und Bundesrat. Vertreterinnen der Wissenschaft beraten das Nationale Begleitgremium durch aktuelles Wissen, um Endlager- und Beteiligungsfragen, während der Partizipationsbeauftragte als eine Art Ombudsmann für auftretende Spannungen und Konflikte da ist. Die Regionen begleiten und kommentieren den Auswahlprozess in Fach- und Regionalkonferenzen. Insgesamt handelt es sich dabei um ein stimmiges Arrangement mit klaren Aufgabenzuweisungen. Entscheidend wird sein, ob und wie es gelingt, flexibel auf schwierige Situationen und veränderte Kontexte zu reagieren und das System entsprechend anzupassen.

Kritiker bemängeln, dass mit dem Bundesamt für kerntechnische Entsorgung (BfE) eine Behörde Träger der Öffentlichkeitsbeteiligung wird und fürchten einen Scheinbeteiligungsprozess. Wie sehen Sie das?

Ich kann die Kritik verstehen. Viel entscheidender finde ich allerdings, dass es klugerweise vermieden wurde, das BfE mit zwei Aufgaben zu betreuen, die zu Interessenkollisionen geführt und die Glaubwürdigkeit unnötig belastet hätten: Vorhabenträger und Beteiligungsbehörde zugleich zu sein, wie es in vielen deutschen Planungsverfahren Usus ist. In diesem Fall wäre das BfE einerseits für eine effiziente und effektive Auswahl der Standorte verantwortlich gewesen und gleichzeitig für die Konzeption und Durchführung der fairen und gerechten Beteiligungsprozesse. Ein nicht zu lösender Interessenkonflikt! Die gewählte Aufgabenteilung zwischen BfE als zuständiger Behörde für die Beteiligung und der Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE) als Vorhabenträger erscheint eine gute Lösung.

Ich finde, es ist verschmerzbar, dass eine Bundesbehörde für die Beteiligungsprozesse zuständig sein wird. Ich gehe fest davon aus, dass die Behörde ihre Aufgabe ernst nimmt und sich entsprechende Kompetenzen ins Haus holt. Auch hier lassen sich größere Lernprozesse erwarten.

Sie haben die Endlagerkommission bei Fragen der methodischen Verfahrensgestaltung beraten und die zufällige Auswahl von Bürgerinnen und Bürgern in Beteiligungsgremien vorgeschlagen. Ist es nicht viel zu riskant, eine solche Auswahl dem Zufall zu überlassen?

Die Zufallsauswahl ist ein anerkanntes Auswahlverfahren, das schon im alten Griechenland, der Wiege unserer Demokratie, erfolgreich zum Einsatz kam und auch heute in vielen etablierten Beteiligungsformaten Anwendung findet, wie etwa der Planungszelle, Konsensuskonferenzen und BürgerInnenräten. Grundsätzlich sind Laienbürger wie Sie und ich sehr wohl geeignet, komplexe Sachverhalte zu verstehen und sich eine qualifizierte Meinung in der Gruppe zu bilden, sofern Expertenwissen in den Beratungsprozess integriert wird. Viele Evaluationen von Beteiligungsverfahren beweisen das. Die entscheidenden Vorteile der Laien sehe ich in der starken Unabhängigkeit, Gemeinwohlorientierung und ihrer Glaubwürdigkeit. Normale Bürgerinnen und Bürger sind in ihren Ansichten und Interessen weniger fixiert als Politiker, Lobbyisten und andere organisierte Interessen. Aus unseren Evaluationen wissen wir, dass Laien in moderierten Prozessen ihre Meinung stärker verändern im Lichte von vernünftigen Argumenten und Fakten. Diese Stärken spielt die Zufallsauswahl aber nur aus, wenn die Gruppe der Ausgewählten verschiedenste gesellschaftliche Hintergründe, Interessen und Argumente widerspiegelt und unsere Gesellschaft in möglichst vielen Facetten abbildet. Wenn dies gegeben ist, besteht der begründete Anspruch auf Legitimität und Anerkennungswürdigkeit der Prozesse und Ergebnisse. Um die Heterogenität der Gruppe zu gewährleisten, kann man die Zufallsauswahl mit Auswahlkriterien kombinieren (geschichtete Zufallsauswahl). Will heißen: Wir legen vor der Auswahl fest, dass die Gruppe beispielsweise aus verschiedenen Alterskohorten, Regionen und Einkommensgruppen, zu gleichen Teilen aus Männern und Frauen sowie Menschen mit Migrationshintergrund und ohne bestehen soll. Anschließend wird die Gruppe entsprechend dieser Kriterien ausgewählt und es wird so lange aus dem Lostopf gezogen, bis die Zusammensetzung stimmt. Probleme ergeben sich nun, wenn die Gruppengröße zu klein ist und nur sehr wenige Personen ausgewählt werden können, wie es beispielsweise im Nationalen Begleitgremium vorgesehen ist. Die Gruppengröße geht zu Lasten der Vielfalt der Hintergründe und mindert die Chance auf qualitativ hochwertige Beratungen, wenn entscheidende Argumente, Interessen und Hintergründe nicht repräsentiert sind. Hier sollte noch mal über die Anzahl der Personen nachgedacht werden.

Sie forschen seit Langem zu Fragen der Öffentlichkeitsbeteiligung beim Netzausbau der Energiewende. Sehen Sie zwischen beiden Bereichen Parallelen?

Ja und Nein. Auf einer abstrakten Ebene handelt es sich um eine ähnliche Kategorie der komplexen, dialogorientierten Beteiligungsverfahren. Und zwar um jene, die mit einer großen Konflikthaftigkeit behaftet sind, geringe Mitgestaltungsmöglichkeiten bieten, größere Last und Risiken verteilen und komplexe technische und ethische Fragen zu beraten haben. In diesen Bereichen braucht es dabei längere, individuell konzipierte Prozesse, die mit sehr viel Expertise und Sorgfalt kontextsensibel gestaltet werden müssen. Aus meiner Sicht ist die Endlagersuche allerdings in den entscheidenden Dimensionen (z.B. Dauer, Konflikthaftigkeit, Komplexität, Lasten und Kosten) ein Sonderfall der Beteiligung und damit eine Klasse für sich.

Im Mittelpunkt Ihrer Arbeit stehen informelle Bürgerbeteiligung und dialogorientierte Verfahren. Wäre es stattdessen nicht besser, verstärkt auf plebiszitäre Elemente zu setzen?

Ich glaube nicht. Aus meiner Perspektive sind Plebiszite Instrumente, die nur „ultima ratio“ und mit großem Bedacht angewandt werden sollten. Dies hat verschiedene Gründe: Plebiszite folgen einer binären Logik und erlauben ausschließlich Ja/Nein Entscheidungen. Differenzierte Lösungen, die vielleicht einen Weg des Konsenses und der Befriedung ermöglichen, lässt diese Logik nicht zu. Dementsprechend wird es immer Gewinner und Verlierer geben. Stellen wir uns vor, dass wir ein bundesweites Referendum zur Auswahl von Regionen machen würden. Was im Übrigen zurzeit nicht möglich ist aufgrund der Gesetzeslage im Bund. Die Folge wäre die Tyrannei der Mehrheit, die sich vermutlich für eine bestimmte Region entscheiden würde, auch gegen den Willen der Menschen vor Ort. Langanhaltende Konflikte und Proteste, eine Region des Widerstandes wie rund um Gorleben könnten die Folge sein. Und da die Meinungs- und Willensbildung über Massenmedien verläuft, ist diese anfällig für populistische Argumente, abhängig von der Auswahllogik der Medien und beeinflussbar durch organisierte Interessen, die in Kampagnen ihre Ziele durchsetzen wollen. Ich plädiere daher für komplexe und gut in Informationskampagnen eingebundene Dialogverfahren, weil hier konsensorientiert gearbeitet und das Miteinander gesucht wird. So sind differenzierte Lösungen als Ja/Nein möglich, die auf einer hohen Qualität der Willens- und Meinungsbildung beruhen. Im besten Fall kann so einer Polarisierung der Gesellschaft vorgebeugt werden.


Dr. Jan-Hendrik Kamlage arbeitet seit 2012 als Postdoc am Kulturwissenschaftlichen Institut Essen (KWI). Seit 2016 leitet und koordiniert er den Forschungsschwerpunkt Partizipationskultur. Er verfügt über langjährige Expertise im Bereich der Demokratie-, Bürgerbeteiligungs- und Partizipationsforschung in Theorie und Praxis sowie weitreichende Kenntnisse der Nachhaltigkeitsforschung. Herr Kamlage promovierte in der Politikwissenschaft an der Bremen International Graduate School of Social Sciences.