Aus Fehlern lernen

Atommüll Jakob Huber (Campact) via Flickr.com, Lizenz: CC BY-NC 2.0

Der Beitrag ist unter dem Titel „Bürgerbeteiligung in der Endlagersuche – Aus Fehlern lernen“ im kostenlos erhältlichen ersten KURSBUCH BÜRGERBETEILIGUNG erschienen, dessen Nachfolger im kommenden Herbst veröffentlicht wird. Die im vorliegenden Artikel behandelte Kommission „Lagerung hoch radioakiver Abfallstoffe“ hat im Sommer diesen Jahres ihre Arbeit beendet und eine Gestaltungsempfehlung in Form eines Gesamtberichtes für das anstehende Endlagersuchverfahren gegeben. Die Lektüre des vorliegenden Beitrags ist dennoch empfehlenswert, denn die Autorin gibt wertvolle Einblicke in die politische Praxis, schildert das Vorgehen rund um Gorleben und zieht daraus Rückschlüsse für das anstehende Verfahren.


Die These

Als ich gefragt wurde, ob ich an diesem Buch-Projekt zum Thema „Bürgerbeteiligung“ mitwirken möchte, habe ich einen Moment gezögert. Schließlich sind wir in der Kommission zum Standortauswahlgesetz für ein Endlager für hochradioaktiven Atommüll gerade mitten im Diskussionsprozess. Wir erörtern verschiedene Ideen und Konzepte zur Bürgerbeteiligung und verstehen uns als lernendes System, das keine fertigen Antworten in Form von feststehenden Konzepten präsentiert. Insofern werde ich hier auch kein bestimmtes Konzept oder Verfahren vorwegnehmen.

Aber es gibt Erfahrungen, die einfließen müssen, um eine wirksame und akzeptierte Bürgerbeteiligung zu entwickeln. Wie Bürgerbeteiligung nicht verlaufen sollte, haben wir gerade in der Geschichte der atomaren Endlagersuche zur Genüge erlebt. Durch meine Arbeit als SPD-Obfrau im Gorleben-Untersuchungsausschuss habe ich mich in der letzten Legislaturperiode umfassend mit Verfehlungen um die Gorleben-Entscheidung befasst. Unsere dreijährige Aufklärungsarbeit im Ausschuss war informativ und ertragreich, denn wir können aus den Fehlern von Gorleben lernen. Wir müssen aufgrund dieser negativen Erfahrungen alles anders und alles besser machen.

Dass es eine neue Qualität der Bürgerbeteiligung bei der Suche nach einem Endlagerstandort geben muss und wird, ist unstrittig. Aber zur Realität gehört, dass am Ende aller Beteiligungsprozesse über den Endlagerstandort entscheiden wird. Vermutlich eher durch gewählte Abgeordnete als durch einen Volksentscheid. Aber unabhängig davon, wer die Entscheidung trifft und wo dieser Ort sein wird. Er wird unpopulär sein. Auch wenn wir das „bestmögliche Endlager“ gefunden haben werden, wird ein Teil der Bevölkerung die Standortentscheidung als eine politische Niederlage empfinden. Und hier ist die Bürgerbeteiligung das Bindemittel und die Lösung zugleich.

Denn eine „ideale“ Bürgerbeteiligung bedeutet, dass am Ende des gesamten Auswahlverfahrens und der Standortentscheidung – sagen wir in etwa 25 Jahren – eine Bürgerin oder ein Bürger folgenden Satz sagt: „Ich wollte den Standort zwar nicht hier, aber das Verfahren zu dieser Entscheidung war transparent und fair – und deshalb akzeptiere ich die Entscheidung“. Das ist das Nonplusultra. Wenn wir diesen Satz hören, haben wir alles richtig gemacht.

Die Lage

Weltweit sind momentan 440 Atomkraftwerke in 30 Ländern in Betrieb. Aber ebenfalls gibt es weltweit kein genehmigtes Endlager für hochradioaktive Abfälle. 440 AKWs – kein Endlager, dort stehen wir heute.

Der Kompromiss

Im Frühjahr 2013 haben Politikerinnen und Politiker in Deutschland die historische Chance ergriffen, dafür zu sorgen, dass Bund und Länder bei der Endlagersuche an einem Strang ziehen. Das Zeitfenster war eng, wir haben gehandelt. Im Juni 2013 beschlossen Bundestag und Bundesrat parteiübergreifend das „Standortauswahlgesetz“ zur Endlagersuche.

Dieses Gesetz basiert auf einem Kompromiss: Es wird kein möglicher Standort von vorne herein ausgeschlossen – auch nicht Gorleben. Im Gegenzug soll es keine weiteren Castortransporte nach Gorleben geben. Dieser Kompromiss vom Frühjahr 2013 ist ein großer Erfolg der Politik insgesamt. Nach jahrzehntelangem Streit beruht diese Vereinbarung auf beiderseitigem Entgegenkommen. Diese Verständigung ist einzuhalten. Das eine geht nicht ohne das andere.

Die Endlagersuche wird sich über viele Legislaturperioden erstrecken. Die heutige Grundlage – das Standortauswahlgesetz – muss nach seiner Evaluierung für die nächsten Jahrzehnte halten, denn es wird in Zukunft eher schwieriger denn leichter. Je mehr Standorte wir konkret ins Auge fassen, desto stärker wird naturgemäß der Widerstand werden. Insofern ist es gut, dass am Anfang dieses Prozesses ein starkes Votum und ein starkes Bekenntnis zur Verantwortung von Bundestag und Bundesrat stehen.

Das Gesetz

Nach dem Atomgesetz ist der Bund verpflichtet, Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung atomarer Abfälle einzurichten. Dazu soll ein Verfahren zur Standortauswahl mit umfassender Erkundung und Untersuchung geeigneter Standorte gesetzlich geregelt werden. Die Standortentscheidung durch den Gesetzgeber ist die Voraussetzung für ein anschließendes Zulassungsverfahren. Ein vergleichendes Standortauswahlverfahren soll neu eingerichtet werden. Dabei soll hinsichtlich der Sicherheit der bestmögliche Standort in Deutschland ermittelt werden. Die Erkundung der dann in Frage kommenden Standorte erfolgt nach gesetzlich festgelegten Kriterien über und unter Tage.

Das Standortauswahlverfahren sieht eine umfangreiche Beteiligung der Öffentlichkeit vor. Für die Standortentscheidung ist eine Prognose der Einhaltung der standortbezogenen sicherheitstechnischen Anforderungen maßgeblich. Zusätzlich müssen in der Abwägung öffentliche, private sowie sozioökonomische Belange berücksichtigt werden. Dem Auswahlverfahren vorgelagert wird die Erörterung und Klärung von Grundsatzfragen für die Entsorgung hochradioaktiver Abfälle. Dazu gehören vor allem Ausschlusskriterien, Mindestanforderungen und Abwägungskriterien für die Standortauswahl. Ebenso wird dies Anforderungen an den Auswahlprozess und die Prüfung von Alternativen umfassen. Diese Aufgaben soll die pluralistisch zusammengesetzte Bund-Länder-Kommission zur Lagerung hochradioaktiver Abfallstoffe wahrnehmen. Dabei wird von einer übertägigen Erkundung von fünf Standorten und von einer untertätigen Erkundung von zwei Standorten ausgegangen. Allerdings sieht der Gesetzentwurf keine konkrete Anzahl von Standorterkundungen vor.

Die Kommission

Ein integraler Bestandteil des Standortauswahlgesetzes ist die Konstituierung der Endlagerkommission. Diese tagte erstmalig im Frühjahr 2014. Mit dieser Kommission haben Bundestag und Bundesrat ebenfalls Neuland betreten. Die 16 Vertreterinnen und Vertreter der Politik nehmen sich zurück. Denn die Endlagerkommission ist ein Gremium der Zivilgesellschaft. Stimmrecht haben nur die acht Wissenschaftler und acht Vertreterinnen und Vertreter der Verbände und gesellschaftlichen Gruppen. Die Kommission hat rund zwei Jahre Zeit, um wichtige Fragen zu klären – unter anderem: Welche Endlager-Medien sind geeignet: Salz, Ton, Granit oder etwa alle? Soll der hochradioaktive Abfall rückholbar oder für alle Zeiten verschlossen gelagert werden?

Mit der Konstituierung der Kommission geht die Suche nach einem Endlager zurück auf null. Das heißt auch: Die Suche wird nicht mehr länger nur rund um Gorleben diskutiert, sondern in der ganzen Republik. Die Region um Gorleben hat dabei den gleichen Status wie andere mögliche Regionen – nämlich gar keinen. Erhoben werden Fakten: Geologische, sozialwissenschaftliche und juristische Fakten. Diese Fakten sind die Basis für spätere politische Entscheidungen.

Und alles findet öffentlich statt. Die Kommission hat nicht nur die Aufgabe, Vorschläge für die Bürgerbeteiligung zu erarbeiten, sie arbeitet selbst als ständig lernendes System. Ein Novum in der Zusammensetzung, eine Kommission völlig eigener Art auch in der bisher bekannten Form der Arbeitsweise von Gremien beim Deutschen Bundestag. Das birgt Unsicherheiten und oft zähe Diskussionen. Aber es ist die Mühe wert. Schließlich gilt es auch ideologische Gräben zu überwinden und Beteiligte, wie sie unterschiedlicher kaum sein könnten, auf einen gemeinsamen Weg zu bringen.

Derzeit besteht die interessierte Öffentlichkeit aus einer überschaubaren, aber sehr engagierten und zum Teil auch besonders fachkundigen Gruppe – vorwiegend gespeist aus aktiven Atomkraftgegnern einerseits und überzeugten Kernkraftbefürwortern andererseits. Von unserem Ziel, eine breite gesellschaftliche Debatte in Gang zu setzen, sind wir noch meilenweit entfernt. Trotzdem gilt es, die Instrumente zu schaffen. Das Interesse wird wachsen, je konkreter die Suche sichtbar wird. Man mag es bedauern, aber seit dem Ausstiegsbeschluss ist die Gruppe der engagierten Gegner und Befürworter der Atomkraft deutlich reduziert. Steigen wird das Interesse in dem Maße, in dem die persönliche, sprich wohnortnahe, Betroffenheit in Betracht gezogen wird.

Exkurs: „Nimby“

„All politics is local“, mit dieser berühmten Aussage wollte Tip O’Neill, ein demokratischer Kongressführer und Abgeordneter des US-Bundesstaates Massachusetts, wohl zum Ausdruck bringen, dass Politiker primär ihrer lokalen Wählerbasis verpflichtet sind und in diesem Kontext auch nationale und globale Angelegenheiten beurteilen. Alle Politik ist also lokaler Natur? Das kann einerseits zu Provinzialismus oder zum Sankt-Florians-Prinzip führen, andererseits verschafft es der Politik die notwendige Bodenhaftung. Die Gemeinde ist der Ort, an dem wir die Auswirkungen politischer Entscheidungen am direktesten erleben und persönlich identifizieren können. Und hier vor Ort wird auch überwiegend Bürgerbeteiligung bei der Suche nach einem Endlager stattfinden. Dabei wird das immer wieder skandierte Leitmotiv – „not in my backyard (nimby)“ – nicht als wirklich fundiertes Argument Bestand haben. Weder für die politischen Entscheider noch für die Bürgerinnen und Bürger vor Ort. „Nimby“ ist selbstverständlich und systemimmanent. Und muss überwunden werden.

Bürgerbeteiligung kann noch so intelligent und anerkannt sein – wenn wir uns nicht auf ein vernünftiges Miteinander verständigen können, nützen die besten Konzepte nichts.

Die Methode Gorleben

Es begann mit einer Lüge: Im März 1976 fragte die Witwe Fericks, eine Bauersfrau aus dem emsländischen Wippingen, eine Hand voll Bohrleute was sie denn auf ihrem Grundstück machten. Der Bohrtrupp der Tiefbohrgesellschaft antwortete, man würde nach Erdöl bohren. In Wirklichkeit handelte es sich um erste Erkundungsbohrungen für ein nukleares Entsorgungszentrum, genauer Wiederaufbereitungsanlage, Brennelementefabrik und Endlager in einem. Als die Lüge herauskam, war die örtliche Bevölkerung empört. Der „Spiegel“ vom März 1976 schrieb: „Im Geheimauftrag des Bonner Technologie-Ministeriums sollten sie [die Bohrmannschaft, Anm. d. Verf.] den besten Standort für das derzeit wohl brisanteste deutsche Industrieprojekt erkunden: ein Verarbeitungs-Zentrum für ausrangierte Brennelemente aus Atomkraftwerken.“ Das Projekt Gorleben startete mit einer Lüge, viele weitere sollten folgen.

Welche Bürgerbeteiligung?

Die Information der Öffentlichkeit begann Ende der 70er Jahre mit dem sogenannten Gorleben Hearing unter Einbeziehung von Kritikern, auch aus der betroffenen Region. Nach der Standortentscheidung pro Gorleben, am 22. Februar 1977 durch die Niedersächsische Landesregierung, wurde die sogenannte „Gorleben-Kommission“ gebildet. Diese sollte als Diskussionsplattform für die Kommunalpolitiker des Landkreises Lüchow-Dannenberg und der betroffenen Kommunen dienen und so die Information der Bevölkerung vor Ort gewährleisten. Es folgten Informationsveranstaltungen in Lüchow 1981 und in Hitzacker 1983. Sämtliche dieser „Maßnahmen“ von Bürgerbeteiligung haben aber niemals die Akzeptanz der Menschen im Wendland erreicht. Im Gegenteil: Das Misstrauen wurde immer größer. Was war passiert?

Im Untersuchungsausschuss Gorleben befragten wir zahlreiche „Zeitzeugen“ zum Thema Bürgerbeteiligung. Marianne Fritzen war zur fraglichen Zeit Vorsitzende der Bürgerinitiative Lüchow-Dannenberg. Die Zeugin Marianne Fritzen postulierte eine deutliche Botschaft: „Die Gorleben-Kommission war ein Geheimbund.“ Es hätten eben nur diejenigen Zugang gehabt, die erwünscht waren. Das Gremium wurde im Oktober 1977 gegründet und diente dem Gespräch mit Leuten vor Ort, letztlich der Schaffung von Akzeptanz, so Fritzen. Eingeladen wurden nur ausgewählte Personen aus der Kommunalpolitik. Marianne Fritzen selbst hatte sich den Zutritt zu den Treffen zwei bis drei Mal ohne Erlaubnis verschafft. Sie selbst hat sich um die Gespräche mit Fachleuten und Ministern intensiv bemüht, war allerdings als Vorsitzende der Bürgerinitiative Lüchow-Dannenberg und Kommunalpolitikerin auch privilegiert. Echte Transparenz und Bürgerbeteiligung gab es eben nicht.

Der international anerkannte Geologe Dr. Detlef Appel ist heute Mitglied der Endlagerkommission. Auch er hatte die Prozesse in Gorleben immer wieder begleitet. Dr. Appel referierte vor dem Gorleben-Untersuchungsausschuss Folgendes zum Thema Bürgerbeteiligung: „In den skandinavischen Ländern, insbesondere in Schweden, insbesondere in der Schweiz, in Frankreich, in jüngerer Zeit in Großbritannien, sind vorangegangene Auswahlprozesse oder insgesamt Entscheidungsprozesse über die Entsorgungsstrategie und die Standorte gecancelt worden und unter dem Gesichtspunkt „Abwägung und Beteiligung von Öffentlichkeit“ neue Prozesse oder alte modifizierte in Gang gesetzt worden. In Deutschland ist das nicht passiert. Bei uns gibt es ja nicht mal eine richtige grundsätzliche Diskussion darüber, die dann auch zu Ergebnissen führt. Es gibt Ansätze und Meinungen, die gegeneinanderstehen, aber es gibt praktisch keine wissenschaftliche Diskussion darüber. Der Hintergrund ist der, dass es in Deutschland offensichtlich eine Voraussetzung für einen geordneten und zielführenden Prozess nicht gibt. Das ist ein Klima, in dem ein solcher Prozess vorangetrieben wird. Das haben wir hier nicht (…) Diejenigen, die nun besonders qualifiziert gewesen wären, sich zu äußern, sind nicht immer gefragt worden, oder ihre Meinung ist nicht immer nachhaltig in die Entscheidungen eingeflossen. Deswegen muss im Rückblick gestritten werden, welche Bedeutung das für die Sicherheit eines Endlagers gehabt hat.“

Aus Fehlern lernen

Die Endlagerstandortsuche in den 70er-Jahren, die Festlegung auf einen einzigen Untersuchungsstandort und selbst die Ersatzstandortuntersuchungen der BGR waren offensichtlich von der Angst der Politik vor der Bevölkerung geprägt. Diese Angst war die Ursache, warum Gorleben als Standort ausgewählt wurde und als einziger Standort blieb. Die Strategie durch Geheimentscheidungen und Täuschung den Widerstand der Bevölkerung zu brechen und diese vor vollendete Tatsachen zu stellen, ist kläglich gescheitert.

Überdies wurde in Gorleben bewusst das falsche Rechtsverfahren angewendet: Bergrecht statt Atomrecht. Dadurch wurde per Gesetz eine Bürgerbeteiligung umgangen. Schon dadurch wird offensichtlich, dass beim Projekt Gorleben die Durchsetzung einen höheren Stellenwert hatte als eine objektive Information der Bürgerinnen und Bürger. Darin liegt wahrscheinlich der größte Mangel eines einseitig auf einen Standort fixierten Endlagersuchverfahrens. Wären damals, wie ursprünglich von Seiten der Wissenschaft vorgeschlagen, mehrere Standorte parallel untersucht worden, so hätte es keine Gründe gegeben, Erkenntnisse zu verbergen oder Befunde schön zu reden. Die Wahrscheinlichkeit, dass alle Tatsachen unvoreingenommen auf den Tisch gekommen und verglichen worden wären, wäre erheblich größer gewesen, als bei einem angeblich „ergebnisoffenen Verfahren“, das in Wahrheit eben auf einen einzigen Standort fixiert und dadurch zum Erfolg verdammt war. Wie anders wäre zu erklären, dass ein Standort offensichtlich gleich mehrere Ausschlusskriterien erfüllt und dennoch über 35 Jahre im Rennen bleibt.

Bei der Suche nach einem Verfahren, das echte Akzeptanz erreichen will, muss daher eine breite Beteiligung von Beginn an mit der notwendigen Sorgfalt und Aufrichtigkeit gewährleistet werden. Die gesellschaftliche Debatte braucht ausreichend Zeit und Raum. Dabei geht es nicht nur um Transparenz und Information, sondern auch um konkrete Rechte und um Unterstützung beim Aufbau begleitender Strukturen. So müssen beispielsweise Bürgerinnen und Bürger sich eigenständig den Rat von Gutachtern einholen und auch die Chance haben, auf der Strecke Entscheidungen mit eigenen Voten zu beeinflussen. Was mit dem atomaren Vermächtnis passiert, ist nicht allein Sache derer, die sich damit bereits seit Jahren beschäftigen, sondern eine Angelegenheit aller Teile der Gesellschaft. Diese in der Breite, jenseits der örtlichen Betroffenheit, zur Diskussion und zum Mitentscheiden zu ermutigen, scheint mir derzeit eine der größten Herausforderungen, um den notwendigen gesellschaftlichen Dialog wirklich in Gang zu bringen.

Die Antwort auf die Frage – „Wohin mit dem Atommüll?“ – bedeutet eine der größten fachlichen, gesellschaftlichen und politischen Herausforderungen der modernen Zivilisationsgesellschaft. Mit der Endlagerkommission sind die Weichen für ein ergebnisoffenes, transparentes Verfahren tatsächlich gestellt. Es kann eine Position sein, sich mit der Kritik an Gesetz und Struktur der Arbeit der direkten Diskussion zu entziehen – und aus der Sicht des einen oder anderen Verbands ist es auch erklärlich, dass sie einen Perspektivwechsel nicht vollziehen wollen oder können. Aber die Verantwortung bleibt. Und die Gestaltungsmöglichkeiten auch. Das Gesetz selbst steht zur Evaluation, und das Beteiligungsverfahren will mit Leben gefüllt werden. Die Kommission kann mit ihrer Arbeit die Grundlagen für einen weitgreifenden gesellschaftlichen Konsens schaffen.

Damit dieser möglich ist und auf Dauer tragfähig bleibt, muss er fachlich fundiert und wissenschaftlich durchdacht und vor allem für alle nachvollziehbar sein. Die Herausforderung liegt daher nicht alleine darin, ein Bürgerbeteiligungsverfahren zu entwickeln und gewissermaßen bereit zu stellen. Sie liegt vor allem darin, Anreize zu schaffen, damit sich möglichst viele Menschen mit ihren Erfahrungen aus unterschiedlichen Bereichen am Dialog beteiligen und das Thema nicht über Jahre hinweg nur zwischen den ewig gleichen Akteuren hin und her diskutiert wird. Denn damit würde die Chance vertan auch neue Impulse und unkonventionelle Ideen zu erhalten, die bislang gerade nicht im Mittelpunkt der Auseinandersetzungen standen.

Literatur

DER SPIEGEL (Hrsg.) 1976: Atomstrom – Scharf geschossen. In: DER SPIEGEL 14/1976, 67-68.

Die Autorin

Ute Vogt, geb. 1964 in Heidelberg, ist stellvertretende Vorsitzende der SPD Bundestagsfraktion für die Bereiche Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit sowie Ernährung und Landwirtschaft, war Mitglied in der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe und war zwischen 2010 und 2013 Sprecherin der Arbeitsgruppe des 1. Untersuchungsausschusses Gorleben. Sie ist von Beruf Rechtsanwältin und Vorstandsmitglied der Deutschen Umweltstiftung.